2016年间民营企业在PPP领域的市场表现报告

2016年是中国PPP发展过程中值得纪念的一年。这一年，国家共颁布了71项与PPP有关的政策，共成交了2.35万亿元、1401个PPP项目。在这场政府和社会资本合作的盛宴中，民营企业爆发出了在其他行业少有的勇气和活力，他们用自身的努力和行动改变着我国PPP市场的交易模式和竞争格局。根据公开统计的数据，我们梳理了这2016年民营企业参与PPP项目的“成绩单”，并在此基础之上，对民营企业参与PPP项目的动机和目前市场上存在的问题展开了讨论。

民营企业2016年PPP项目“成绩单”

我们从中标项目金额、项目个数、区域分布、行业分布以及项目执行状况等方面对2016年间民营企业在PPP领域的市场表现进行了统计分析。

（一） 民营企业2016年度PPP中标项目规模

根据中国政府采购网和各省（直辖市）政府采购网上公布的PPP项目成交信息，2016年共成交了2.35万亿元PPP项目。其中，国有企业作为独立中标人或牵头中标人中标的项目总金额超过1.7万亿元，占比约74%。民营企业作为独立中标人和作为牵头中标人中标的PPP项目总金额为6223亿，占比约26%。其中非上市民营企业中标约3800亿元，上市民营企业中标约2300亿元。民营企业牵头实施的PPP项目在2016年度斩获的PPP项目总规模不及国有企业的1/3。具体如下图所示：

注： 此处未统计民营企业作为联合体非牵头单位参与的PPP项目。中标项目金额的初始数据根据中标公告、采购公告中的项目金额作为来源，并与发改委、财政部PPP项目库中的金额数据交叉核对进行修正，以规模金额较小值为准。部分项目无法在库中查询到的，以中标公告和招标公告中公布的项目投资额为准。

（二） 民营企业2016年度PPP中标项目个数

在中标PPP项目个数方面，民营企业2016年共有724个项目单独或者作为联合体牵头人中标，占总落地项目个数的比重为51%，其中非上市民营企业中标项目个数为597个，约为42%，上市民营企业中标127个，占比9%；国有企业在2016年度共中标PPP项目677个，占比为49%。相比起国有企业，民营企业在中标的PPP项目个数上稍有优势。

（三） 民营企业2016年度投资PPP项目投资的区域分布

按照中标项目所在地划分，2016年民营企业在浙江、河北和山东等地区中标落地的项目较多，总规模均在 600亿以上，其中浙江和河北中标落地的项目均超过了1000亿，上述区域民营企业中标金额占其总实施金额的比重也都超过了40%，属于民营企业参与较为活跃的地区。落地项目较少的地区为西藏、青海、重庆和上海等地区，除了重庆外，其余三个地区在2016年总共推出的项目个数均为个位数。

（四） 民营企业2016年度PPP项目投资的行业分布

按照项目所属行业划分，民营企业在2016年投资的项目中，总规模排名依次为综合开发类、市政公用类、社会事业类、农林水利类和交通运输类。其中交通运输类项目在2016年的总成交额约为7850亿，民营企业中标的金额仅占了其中的7%左右，部分原因在于交通运输类项目本身体量较大，基本是国有企业主导的市场。

（五） 民营企业2016年度PPP项目执行状况

2016年落地的1401个项目中，共有472个项目已经成立了相应的项目公司，成立比例约为34%。若不包含12月份新中标的186个项目，则项目公司成立比例大约为39%。其中，民营企业中标的724个PPP项目中，有238个项目成立了项目公司，占比约为35%，国有企业牵头中标的677个项目中已经开始执行成立项目公司的共有234个，占比34%。

从中标后的推进效率来看，由国有企业牵头或者国有企业单独中标的项目从中标日到成立PPP项目公司平均历时81天，民营企业中标的项目成立项目公司历时相对较短，平均为60天，一定程度上说明民营企业相较于国有企业在推进项目合同谈判和项目公司设立上更有效率。

民营企业参与PPP的动机

与传统的投资类相比，PPP项目周期长、成长性预期较低、回报想象空间较小，并不是传统意义上的“香饽饽”，但民营企业展现的热情引人瞩目，背后原因值得探析。我们认为主要有以下几点：

(一) 政策红利的鼓励

自从 “十八大”以来，根据我们的统计，目前已经累计发布的与PPP直接相关的政策已经超过200余项，频率之高令地方政府、行业应接不暇。上述政策中至少有37项明确提到鼓励民营企业参与，进一步激发了民营企业的参与热情。比如国办发42号《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》提到要给予中小企业更多参与机会，大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间；财金90号《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知（新）》强调各级财政部门要联合有关部门营造公平竞争环境，鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业、外商投资企业等各类型企业，按同等标准、同等待遇参与PPP项目；发改投资1744号《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》中表示要鼓励和引导民营企业、外资企业参与PPP项目，鼓励不同类型的民营企业、外资企业通过组建联合体等方式共同参与PPP项目。

笔者在《政府信用的再认识——小议 PPP 和 BT 的不同》一文中也曾提到，政策的连续性和稳定性是影响市场参与者预期的重要因素。正是在这样一种持续、稳定，且成系统地政策体系的构建背景之下，市场对PPP的认知和预期才进一步的明确化和稳定化，也只有形成了这样的预期，社会资本尤其是民营企业才会对中长周期（普遍超过10年）、中低回报（普遍低于8%）的PPP项目产生兴趣并愿意投入资本，而不用再担心朝令夕改的政策风险。

(二) 信息透明度的提升对项目规范性担忧的降低

对项目实施流程和决策程序的透明、规范程度同样是民营企业参与PPP项目所关注的焦点。站在投资风险控制的角度，PPP项目时间跨度长，缺乏足够的信息足以扼杀民营企业的投资动机。从我国过往基础设施和公共服务项目投资的发展历程来看，央企和国企得益于他们与地方政府之间的“亲密关系”，使得他们掌握了民营企业不曾掌握的信息并具备了更多的谈判筹码，一定程度上导致了整个基础设施与公共服务市场上民营企业的身影并不活跃。但在此轮PPP项目实施过程中，发改委和财政部均颁布了明确的实施指引来规范项目的实施流程，其细致程度用“手把手”教来形容亦不为过，政府内部决策程序的透明度大大提高。再进一步结合各项目库的建立和示范项目库的推广，以及大量专业机构的帮助，PPP项目流程的规范化得到保障，极大地降低了过往基础设施项目实施过程中投资人对政府内部决策流程合规性的担忧，这种担忧的弱化进一步增强了民营企业参与PPP项目的信心。

(三) 融资环境的改善

在国家政策的鼎力支持治下，实施流程规范的PPP项目也逐渐获得了金融机构的青睐。PPP领域已经成为近年来金融机构重要的资产配置领域，从整个领域的融资环境来看要好于其他行业。并且金融机构也逐渐认同了民营企业在PPP领域的作为，从我们的实践来看，民营企业在PPP领域的融资便利程度要高于其他行业的项目。

存在的问题

(一) 民营企业参与大、中型PPP项目的机会有限

由上面关于民营企业和国有企业周年中标项目的分析可知，民营企业虽然在中标的项目个数上却稍领先于国有企业，但在PPP项目中标总金额中远不及国有企业。根据上文数据推算，2016年民营企业单独或作为牵头人中标的项目的平均规模约为8.7亿，相较于2015年民营企业中标项目平均规模10.2亿有一定程度下滑。国有企业中标的项目平均规模约为25.9亿，基本上是民营企业的3倍左右。民营企业参与的PPP项目大多为规模在10亿以下的小项目，相比国有企业来说中标的项目规模偏小。

(二) 国有企业通过跨区域投资正在拿走更多的市场份额

国有企业作为社会资本的身份一直是市场关注和讨论的热点话题。虽然政策对国有企业参与PPP项目做出了一定的限制，但我们发现国有企业通过跨区域投资（跨省份）和参与非本级政府项目的方式大大弱化了上述政策的限制性。根据我们的统计，在2016年中国有企业在非注册地（省份）范围内的中标金额占全国PPP项目中标金额的54.1%，占国有企业总中标金额的73.5%，这绝大部分代表着以央企为代表的国有企业的跨省投资行为，余下的26.5%则由区域型国有企业通过参与本省范围内的PPP项目所贡献。由于大部分国有企业在各地均有分公司和子公司，可以认为国有企业有效地利用了自己的优势扩大PPP投资范围，拿走了更多的市场份额。

(三) 融资的隐形门槛开始出现

虽然目前民营企业在PPP项目融资市场上的融资便利程度比较高，但在具体融资落地层面，仍然存在较多的隐形门槛。例如，民营企业中标的PPP项目，不仅资本金比例要高于国家发改委的政策要求，同等条件下金融机构会要求追加股东担保，并且利率水平比央企、国企要高出许多。国家政策所提倡的有限追索项目融资大多只能在央企、国企身上实现，并且长久来看也会民营企业综合融资成本的上升速度要高于国有企业，降低了民营企业在PPP市场上的竞争力。

建议

根据上文的分析，为了促进PPP市场的健康发展和民营企业的参与热情，我们认为可以从以下三个方面着手：

(一) 进一步帮助民营企业提高参与PPP项目的机会

1. 进一步规范项目采购流程，防止“歧视性”行为

目前在PPP项目的采购过程中不合理条款的设置仍然较为常见。采购人为了倾向于央企、国企，会设置远高于项目规模所需的资产规模、业绩能力或银行存款证明等资信条件，为中、小型民营企业参与项目设置了种种“天花板”。因此需要严格规范采购过程中的资格条件设置问题，杜绝央企、国企利用自身的规模和业绩优势构建进入壁垒，不仅挤出了具备项目实施能力的民营企业，也使得新投入PPP行业的民营企业获得项目的机会更加渺茫。

2. 合理选择项目实施范围，避免简单打包实施

目前PPP项目实施过程中，部分地方政府将一些可以分散、分批实施的PPP项目打包实施，刻意做大项目规模，并且针对打包过后的项目规模设置较高的资产、资质和业绩条件，导致具备实施部分项目能力的民营企业被刻意排除。这种做法也会导致后期谈判过程中需要多头沟通协调，影响了项目合同的签订和项目推进。因此需要严格规范PPP项目实施方案编制阶段的合作范围选择问题，将具备明确边界划分，整合实施不能给政府带来额外价值的PPP项目分批实施，给民营企业更多的参与机会。

3. 倡导合理价格中标，防止国企恶意低价竞争

随着PPP竞争的加剧，部分央企国企因为业绩、指标等压力，会通过恶意低价中标。恶意低价竞争不仅严重捣乱了市场秩序，也给了政府不合理的预期，类似这种恶意低价的行为导致的国有资产流失和对正常市场竞争秩序的破坏，需要进一步规范。

4. 建立中小民营企业竞争保护机制，防止大型国企“赢者通吃”效应

虽然目前PPP项目限制本级国有企业不得参与，但是目前大量央企、国企进行跨地域的PPP投资，甚至省级国有企业也在频繁参与本省范围内市县级PPP项目的竞争。凭借着自身的业绩优势、融资优势，上述大型国有企业很容易形成“赢者通吃”的效应，不仅在大型、中型PPP项目上对民营企业产生挤出效应，甚至在小型项目上也扼杀了民营企业的业务空间。因此需要建立一个中小型民营企业的竞争保护机制，给予民营企业更多的成长空间。

(二) 帮助民营企业提高实施PPP项目的能力

1. 设立真正的民营企业PPP项目引导基金，改善民企出资能力

目前大部分PPP引导基金存在落地困难的情况，并且挑项目的现象明显，基金偏好大项目，偏好大城市项目，偏好国企央企项目，而民营企业所能够实施的PPP项目大多位于三、四线城市，大多规模较小，因此PPP引导基金并没有发挥其被期望的“雪中送炭”作用，更多地是“锦上添花”。因此我们建议设立专门针对民营企业的PPP引导基金，应该强化基金的“信息传递”功能，通过基金的投资，将PPP项目的合规性、民营企业实施PPP项目的能力传递给金融机构和其他潜在投资人，既通过适当降低出资要求提升民营企业实施项目的能力，又能为后续项目融资提供更强的信用支持。

2. 优化民营企业PPP项目融资待遇

目前PPP项目融资市场两极分化严重，央企、国企中标的PPP项目银行蜂拥而至，提供成本低于基准利率的项目融资。因此，民营企业在PPP项目上的融资待遇亟待提高，这是提升民营企业竞争力的重要保障。

(三) 保障民营企业参与PPP项目的合法权益

绝大部分PPP项目合同中都会有争议解决机制，但是几乎所有的地方政府会选择在本地仲裁甚至本地法院处理，这种本地化的处理机制，一方面地方政府在合同签订之初就显得信心不足，影响投资人的信心；另一方面在处理争议之时，社会资本尤其是民营社会资本的合法权益往往得不到公平对待，导致合法权益的损失。因此，建议从政策层面明确纠纷解决和救助机制，防止地方政策通过地方优势侵害民营企业在项目中的合法权益。