《国际人才蓝皮书：中国国际移民报告（2018）》：中国移民迁出量增速放缓移民美加英德中国人数连续下降

全球化智库（CCG）与社会科学文献出版社、西南财经大学发展研究院联合发布《国际人才蓝皮书：中国国际移民报告（2018）》。

《国际人才蓝皮书：中国国际移民报告（2018）》由总报告、中国篇、区域篇和专题篇四部分组成。报告以多元视角，对世界主要西方国家的移民现状与政策取向、中国的移民新政与治理方式等丰富内容的全面梳理与深入研究，从而进一步解析全球移民政策趋势、中国在全球移民管理中所扮演的角色、国际移民与人才流动等紧密相关的议题。

报告指出，近年来，国际移民发展趋势逐渐呈现出几个特征：

国际移民数量增加，所在区域相对集中，但流动性下降；欧美国家民粹主义兴起，脱欧进程使英国人才吸引力受到负面影响；经济发展刺激短期迁徙；移民流动形式多元化，尤其在大规模移民流中，迁徙的动机具有很强的混合性；美国与英国虽然不断加高投资移民的门槛，却特别制定了吸引企业家移民的政策与规则；新加坡为增加人口规模相对放宽移民规划，加拿大结合国际教育战略增加高素质移民的数量。

中国国际移民则呈现以下特点：

中国大陆地区国际移民占总人口比重仍是世界最低；中国是第二大侨汇汇入国，第四大移民来源国，并成为第四大（2016年）、第五大（根据2017年不完全数据统计）侨汇汇出国；从2008年到2017年，我国13批次的“千人计划”，目前共引进人才7千余人。在“千人计划”的引领下，中国各地引进高层次人才、留学人才5.39万。尤其在中国的一线城市，聚集了大量的各领域专业型人才；中国在不断从国际移民来源国，成长为治理方式与机制不断进步的国际移民目的国，外国人“来华逐梦”也呈现上升趋势；中国移民迁出量增速放缓，移民美加英德中国人数连续下降；全国各地掀起“人才争夺战”，各地在争抢人才时将争夺国际人才作为重要着眼点；出国游增长速度远高于入境游客的变化速度，入境旅游赤字明显；西方国家签证、移民等政策收紧，使得中国出国留学增速放缓，来华留学增长迅速； “一带一路”沿线地区也成为中国规范移民的重要流向地区；成立国家移民管理局，地方外籍人员管理与国际社区治理迈上新台阶。

国际移民流动性下降 经济发展刺激短期迁徙

蓝皮书显示，欧盟作为对移民最有吸引力的地区之一，也呈现出欧盟国家内部的人口流动增长要快于非欧盟国家迁入欧盟的速度。此外，接收移民数量最大的国家为美国（4700万），接收近世界移民人口总量的五分之一（19%）；德国和俄罗斯为世界移民的第二大接收国（1200万）；第三位为沙特阿拉伯，有1000万迁入移民。

当然，国际移民流动性下降的现象在OECD国家表现得比较明显。从1995到2014年这20年时间里，迁入OECD国家的永久性移民一直处于较为显著的增长态势，尤其是在2008年全球金融危机前，增长较快。金融危机后，虽然永久性迁入移民的数量有两年的短暂回落，但很快又恢复增长。

社会经济因素既会成为驱动人们去往海外寻求更好机会的动因，同时贫穷、不平等、缺乏基础设施和失业这些情况，也会成为限制迁徙的因素。因此，收入与迁徙之间会形成一种驼峰曲线关系，即，极度穷困的人缺乏经济基础迁徙，但随着经济发展，年均收入大概进入7000-10000万美元的区间时，人们迁出原住地的能力与倾向开始增加。

民粹主义阻碍人才吸引 英美定制企业家移民政策

报告显示，从2015年开始，美国开始了加高投资移民门槛的步伐：签证办公室的官员先于当年4月宣布，“开始针对中国大陆出生的投资人实行两年排期。” 6月4日，参议院司法委员会宣布拟立法提高投资移民门槛，计划将金额从50万美元提至80万美元，并将“非目标就业区”的投资金额从100万美元提高至120万美元。2017年1月，国土安全部宣布改革EB-5签证项目，欲将金额从50万美元提升为135万美元，非目标就业区域中心的项目由100万美元提至180万美元。但直到2018年2月，EB-5的区域中心项目以及其他签证规则的变更问题，在国会与白宫之间陷入僵局。

可以看出，在民粹主义影响下，美国在不断收紧移民政策，同时提高投资移民门槛；而受脱欧进程影响，英国对人才的吸引力减弱，但仍然试图通过有选择性的移民政策，将国家所需的紧缺型人才从移民潮中甄选出。相比通过投资移民增加房地产行业的收入，美国同英国等国家更重视创新。创新会带来企业的转型，这种转变会影响到世界的劳动。企业在参与国际贸易时影响了工作安排方式、竞争力、创造就业岗位和工作品质等重要经济结果。创新与新技术内植于企业，既是企业竞争力的重要来源，也是可持续增长与发展的动力来源。全球就业大部分是通过私营企业实现的。相应的，每个对于国家可持续发展有极大抱负的国家政府，都开始在国内通过各类政策手段营造创业环境、发展中小微企业。经验研究已经证实，国际移民在创业与创新方面活力要高于非移民人群。企业家移民比投资移民更能通过创造本地就业、贡献税收等方面，直接使移民所在社会受益。美国与英国虽然通过出台新规，加高之前广受欢迎的投资移民门槛，使投资移民批准数量陡降，但却全力吸引企业家移民来本国创业、拉动本国的就业与创新，成为美国与英国等呈现“反移民”政策倾向的发达国家有悖于政策宣传表象的趋势。

蓝皮书还指出，尽管一直以来舆论认为的美国政府将停止发放H-1B签证的消息并不属实，目前H-1B工作签确实在名额、申请标准和申请过程上有了调整。多年以来，数十万的外国熟练技术工作者，甚至科技行业领军人物，都是通过H-1B签证留下，从而解决了美国技术工作者短缺的问题。尤其是印度人和中国人位居获得此类签证的前两位。H-1B签证获得者中的大部分都成为了美国的永久居民或者公民，他们同其他的移民一起，为美国社会创造了源源不断的巨大价值。

新加坡为增加人口规模放宽移民政策 加拿大结合国际教育战略以吸引高质量移民

虽然反移民浪潮席卷欧美，但并非所有的发达国家地区都认同“反移民”思路的政策。新加坡、加拿大和日本等国家仍是根据国家自身人口结构与国内经济发展情况来理性地调整移民政策。蓝皮书显示，2017年，新加坡移民政策有了新变化，政府将放宽移民政策，规划未来新加坡的人口将从目前的531万增加到600万左右，到2030年人口规模将会达到690万。

加拿大政府则通过国际移民与国际教育战略的相互促进的政策让更多符合加拿大可持续发展的移民前往该国的过程更加便利。报告指出，为吸引与培养符合加拿大经济发展的国际移民，加拿大各省教育部实行有利国际教育战略，吸引大量留学生，通过留学生毕业后一系列促进就业措施，将国际人才留在加拿大国内，从而增进国际移民。同时，加拿大公民与移民部（CIC）为解决国际学生流动问题，在2013年“经济计划行动（Economic Action Plan）”中两年之内投资了4200万美元，以增加临时居民签证项目的容量，满足国际学生日益增长的短期培训以及长期攻读学位的需要。加拿大的移民政策与教育战略的关系主要体现在三方面：即移民政策与教育战略彼此助力；培养适应加拿大本国经济与社会可持续发展的应用型人才；移民在教育中表现突出，形成人才竞争良性循环。

表1 2016、2017年加拿大移民计划

资料来源：根据加拿大签证中心数据整理

此外，澳大利亚政府批准的学生签证和临时居留签证正逐年缓步增长，2016年分别达到31.08万和13.08万份。2015年增设的海员与过境签证2016年也有增长。但与工作相关的临时签证——工作假期计划和临时工作（技术）则逐年降低。

国际移民全球治理新机制：构建“全球移民契约”

2016年，联合国通过《关于难民和移民的纽约宣言》，并启动政府间谈判进程，以期在2018年制定通过一个全球契约，寻求安全、有序和正常的迁徙。

全球契约将会着眼于四个核心因素：（1）保护移民的权利；（2）为安全、有序和正常的迁徙提供便利；（3）降低被迫迁徙和非常规移民；（4）应对人口流动带来的自然和人为的疾病 。

除此之外，国际社会还要寻求将移民的发展潜力转化为现实的机会，寻求移民对家乡和东道国社会发展的积极贡献，全球契约还被寄予期望能给国家设立一个指导原则，有效地、彰显人道主义精神地治理人口迁徙。加强国际移民多维度的协调，成为理解应对移民、人口流动和所有类型的国际迁徙的国际合作模式。报告认为，全球移民契约的建构与发展是全球移民治理的分水岭，体现了国际社会对该议题做出关键性的努力。

中国移民迁出量增速放缓移民美加英德中国人数连续下降

蓝皮书显示，中国人获得主要移民目的国的永久居留以及公民身份数量连续下降。美国的EB-5投资移民签证在内的一些系列西方国家签证，中国人申请量占比也开始出现不同程度的降低。虽然这些特定签证的申请量与公民身份的申请与获得并不能完全反映中国迁出移民的存量，但仍充分反映出中国移民迁出数量增速的放缓、收缩的大致趋势。其中，2017财年，一共有74194名中国人获得美国合法永久居留资格，同比下降9.2%，呈总体下降趋势。

报告中指出，根据美国国土安全部2017年7月的最新数据，主要依赖于中国人申请的EB-5签证，中国人申请占比也从2014年的峰值85.37%一直下滑至2016财年的75.56%。

此外，报告还指出移民英国、加拿大和德国的中国人的数量也成下降趋势，申请入籍英国的中国人连续四年下跌，2017年仅2271人申请，达到2007年以来新低。而中国人作为申请加拿大公民身份的主要来源群体获得加拿大公民身份的人数也出现持续减少且降幅较大。

在德国的中国人人数从2009年到2016年都在缓步增长，但中国人在德国的外籍人士中占比也从2014年的峰值1.35%下降到2016年的1.29%。

一带一路沿线地区成为中国规范移民的重要流向地区中国成为世界第五大侨汇汇出国

蓝皮书重点分析了中国国际移民的现状与特点。报告指出，中国作为世界第四大国际移民来源国，大陆地区国际移民占总人口比重仍是世界最低。即使包括了出生于香港和澳门地区但在大陆生活的人的数量，在中国大陆地区也只有约100万境外迁入移民，迁入大陆的境外出生人口（包括港澳居民在内）仅占中国总人口的0.07%。“一带一路”沿线地区也成为中国规范移民的重要流向地区，中国大陆移民的前20大目的国中有7个为“一带一路”沿线国家：新加坡（44.86万）孟加拉国（17.78万人）、泰国（10.03万人）、印尼（7.03万人）、俄罗斯（5.62万人）、菲律宾（3.6万人）、缅甸（3.37万人）。

外国出生居民占总人口比重最低的十个国家（单位：%）

中国在不断从国际移民来源国成长为治理方式与机制不断进步的国际移民目的国，外国人“来华逐梦”也呈现上升趋势。报告中提到，中国作为世界经济强国，目前处于汇丰全球职业发展排行的世界第二，外国人移居到中国可以获得各类职业与收入上的优势。亚洲是最受外籍人士欢迎的地区，居住于此区域的外籍人士年薪超过25万美元的比例几乎是在欧洲该比例的三倍。而中国是亚洲地区最受外籍人士青睐的国家，在中国的外籍人士年薪超过25万美元的概率是全球平均值的四倍以上。

随着来华就业的外籍人士的增加，根据世界银行2017年的最新数据显示，中国2016年已经成为世界第五大侨汇汇出国，虽然相比2015年的第四名下降一名，但与排行前一位的德国差距很小，而且连续两年处于前五名，已经能说明中国不再只是国际移民的来源国，以及侨汇的汇入国，而是不断成为国际移民的目的国。侨汇的汇出金额也能反映出外籍人士在中国的工作与发展情况。

2017年世界十大侨汇汇出国（单位：亿美元）

数据来源：World Bank, April 2017

千人计划吸引高层次人才：高学历、高层次人才回流占比明显提升

报告显示，从2008年到2017年，我国13批次的“千人计划”，目前共引进人才7千余人。在“千人计划”的引领下，中国各地引进高层次人才、留学人才5.39万。尤其在中国的一线城市，聚集了大量的各领域专业型人才，例如2013年北京就有合同聘用境外专家22604人，持工作签证者20869人。上海合同聘用专家人数更多，达51805人，持就业签证者也达58911人。海外专家的进入，能为中国科技创新、教育文化、经济社会的长足发展做出巨大贡献。

致天下之治者在人才。全世界各国都在提升对国际人才的吸引力，在全球移民大趋势下，中国亟待提高竞争力强的人才制度。随着中国国际影响力的不断扩大，高学历、高层次人才回流占比明显提升，中国正在经历新中国成立以来最大规模的海外人才回归潮。如今，大洋彼岸美国移民政策或将大量国际人才拒之门外，而这些人才无论是作为中国应对老龄化的“人口红利”，还是作为中国创新发展源动力和“一带一路”重要支撑的“人才红利”，都是宝贵的财富。

国际旅游赤字明显

国际移民组织的最新定义指出，“移民”（migrant）指不论人的法律身份、出于自愿或不自愿、迁移的原因为何、停留的时间长短，只要是进行或正在进行跨国际边界移动，或是在一国范围内离开其惯常居住地的人，都是移民。因此蓝皮书还具体分析了中国出入境旅游和留学的情况。根据全球化智库（CCG）2017年的旅游报告显示，我国入境游客数量由2005年的1.2亿人次增长到2015年的1.34亿人次，11年间增幅为11.2%。与2005-2015年中国大陆居民出境人数312.9%的增幅相比，差距颇大。2017年，剔除国内居民出境人数减去前往香港、澳门和台湾的大陆游客访问量，我国国际游客赤字为3163.52万人次。 除了形成国际旅客赤字外，我国入境游客数量虽有增加，但增速低于发达经济体（2005-2015年增长38.9%）和新兴经济体入境游客的增速（2005-2015年增长57.2%），同时低于亚太地区发展的整体水平（同期增长81.3%）。

出国留学增速放缓 来华留学增长迅速

教育部2018年全国教育工作会议上提到，中国已经与188个国家和地区建立教育合作交流关系，与46个重要国际组织开展教育交流，与47个国家和地区签署学历学位互认协议。在教育影响力深入及政策的推进下，外国来华留学生规模逐渐扩大，留学生就学层次日趋多元化。报告还指出，2016年中国出国留学人员（54.45万人）的增速较2015年有所放缓（增速下降8.17%），但中国依然是美、加、澳、日、韩、英等国家的主要外国学生生源地。 同时，随着中国教育水平的提高，以及中国教育部2010年出台的“留学中国计划”，以及预备将中国于2020年打造成为亚洲最大的留学目的国，来华留学外籍学生数量也不断增加。2016年，来华留学生数量就达到44.3万，较2015年增长11.3%，较2004年的数量（11.1万），增加了近3倍。

全国各地掀起“人才争夺战”将争夺国际人才作为重要着眼点

蓝皮书还就全国各地掀起的“人才争夺战”现象进行了分析。报告指出，国内的 “移民”人才是经济社会发展的第一资源。现在我国从人口红利开始转向人才红利，各地城市都逐渐地意识到人才的重要性。人才争夺战打破了大城市对资源的垄断，促进了人才流动，松动了户籍对人才的限制，从这个角度看，“人才争夺战”有其突出的积极意义。

报告认为，地区发展要注重多层次的人才引进，政府要深化户籍改革，完善对“国内移民”的服务。人才既要有包括大学生以及创业者等在内的高端人才，也要有职业白领、技术蓝领以及城市运行服务人员等。比如说，深圳人口有两千多万，其中有一千多万人没有本地户籍，但这些人中有大量优秀人才，政府在吸引人才时要注重这部分人群，加快户籍改革，完善配套服务，将这部分技能型、服务型人才留住用好。在人力资源越来越“值钱”的当下，不应将人口多当作一种负担，唯有努力提升城市管理和服务水平，才能真正打造出城市的人力资源优势，并把这种优势打造成城市的一种核心竞争力。

成立国家移民管理局 地方外籍人员管理与国际社区治理迈上新台阶

全球化智库（CCG）长久以来倡导并推动组建国家移民管理局。国家移民管理局的建立，标志着具有现代化治理水平的中国国际移民治理体系正式确立。由此，中国治理人口迁徙进入了全新时代。国家移民管理局的建立，整合了中国长久以来负责人口跨境迁徙管理工作的公安部出入境、边防检查等职责，更有利于治理体系的系统化与科学化。正在组建的国家移民管理局被赋予的职责也几乎涵盖了全球先进国家的各类治理项目，包括出入境管理、口岸证件查验和边民往来等惯常类项目，还负责外国人在中国的停居留、永久居留这些具有追踪性治理性质的责任，尤其加入对中国参与全球治理具有划时代意义的难民与国籍管理。

为提升中国国际人才竞争力，推动中国国际移民政策健康稳定发展，CCG课题组提出以下建议

一、正确引导国内舆论、加深国际移民与人才认识，提升中国国际人才竞争力。

目前中国的国际人才竞争力总体不高，国际人才的引进水平偏低，人才流失比较严重。因此，国内需要对国际移民有客观的舆论氛围，主流媒体应该起到正确引导国内舆论的功能，既要重视治理国际移民的难度，也要彰显中国的外交理念、国际责任与大国的包容度，同时更要充分意识中国社会经济可持续发展对各行业国际人才的渴求。

二、完善国际移民数据统计、移民融入服务。

真实有效的数据信息，是治理国际移民的根基。国际移民数据的科学化采、集与管理，决定了中国政府治理政策与手段的有效与否。因此需要基于构建完善的中国国际移民制度下，中国各级政府与社会的共同努力。

三、加强非常规移民的治理能力，提升国际形象。

作为全球性问题，治理非常规性移民同样也是中国努力的方向，尤其是针对管理与疏导逾期滞留、非常规入境现象，打击人口贩运。

四、借力“一带一路”的发展布局，构建区域国际移民治理的合作机制。

中国除了可以通过吸引“一带一路”地区的留学生为本地区发展培养造就国际人才之外，还能与本区域国家一起，设立专门针对治理与援助本区域的非常规移民问题、共同规范与完善常规移民的基金与行动。由此，为“一带一路”地区的移民问题建构一个区域协调应对机制，分享治理经验。